La Cour des comptes rend public, le 15 juillet 2014, après transmission au Président de la République, son rapport sur les comptes et la gestion des services de la présidence de la République pour l’exercice 2013.
Le Premier Président
n° D1403393
Paris, le 15 juillet 2014 à Monsieur le Président de la République
Monsieur le Président de la République Objet : Les comptes et la gestion des services de la présidence de la République (exercice 2013)
Pour la sixième année consécutive, la Cour a procédé à l’examen des comptes et de la gestion des services de la présidence de la République.
Elle avait constaté, lors de son précédent contrôle, qu’un solde positif de 5,4 M€ avait été dégagé en fin d’exercice 2012 et que, compte tenu de la trésorerie disponible, un reversement de 6 M€ avait été effectué au Trésor public.
A l’occasion du contrôle mené sur les comptes de l’exercice 2013, la Cour a pu observer la poursuite des efforts engagés. Après un reversement au Trésor de 2,25 M€, la dotation disponible a ainsi été ramenée de 103,5 à 101,2 M€ (-2,2 %) et le résultat net s’est établi à 3,6 M€.
Au cours de ses investigations sur les comptes de 2013, la Cour s’est attachée à vérifier leur régularité et leur évolution. Elle a également examiné les marchés et la situation des personnels. Elle a enfin porté une attention particulière sur les procédures en vigueur et sur leurs fondements juridiques.
Au terme du présent contrôle, outre le constat des progrès effectués, elle souligne que des améliorations, sources d’une efficience et d’une sécurité juridique accrues, devraient encore pouvoir être réalisées.
I. LE CADRE BUDGETAIRE ET COMPTABLE A. ENCADRER LA FONCTION FINANCIERE
Comme la Cour l’avait déjà relevé dans son rapport de juillet 2013 sur les comptes de 2012, la gestion budgétaire et comptable des moyens alloués à la présidence de la République se caractérise par l’absence d’un cadre juridique approprié.
1. Les évolutions juridiques applicables à la gestion publique
En application de l’article 7 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la dotation budgétaire de la Présidence est inscrite sur une mission spécifique qui regroupe les crédits des pouvoirs publics. Ce choix du législateur organique a été validé par le Conseil constitutionnel. Celui-ci a considéré, d’une part, que les actions conduites par les pouvoirs publics ne pouvaient « donner lieu à la définition d’objectifs » et, d’autre part, que le dispositif retenu assurait « la sauvegarde du principe d’autonomie financière des pouvoirs publics (...), lequel relève du respect de la séparation des pouvoirs »(1 Décision n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001. )
Par ailleurs, les dispositions du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, qui régissent la fonction financière dans l’ensemble des services de l’Etat, n’ont pas encore été rendues applicables ou transposées à la gestion des ressources mises à la disposition de la Présidence.
Il résulte de ces différentes données qu’une incertitude demeure quant aux règles applicables à la présidence de la République, tant pour la présentation et l’utilisation de ses emplois et crédits que pour leur comptabilisation.
Sans sous-estimer les spécificités de la présidence de la République, cette situation a en effet pour conséquence que, faute de texte particulier, les crédits qui lui sont alloués (un peu plus de 100 M€) sont gérés, en dépenses comme en recettes, sans qu’ait été défini autrement que par des dispositions internes le cadre budgétaire et comptable qui lui est appliqué. A défaut de dispositions relatives à la séparation des fonctions d’ordonnateur et de comptable, une même personne est ainsi amenée aujourd’hui, pour une dépense donnée, à en assurer successivement l’engagement, le paiement et le contrôle.
Cet état de fait n’est pas satisfaisant au regard du cadre juridique actuel de la gestion publique.
2. Adopter sans tarder un cadre juridique approprié
La Cour a constaté que les services de la Présidence se sont attachés à formaliser plusieurs normes internes destinées à mieux encadrer la gestion.
Une réflexion a ainsi été lancée en vue d’élaborer un règlement comptable et financier. Qu’il s’agisse de l’adaptation des organisations internes ou de la définition d’une nouvelle application budgétaire et comptable (NABUCO), les premiers arbitrages sont attendus pour la fin de l’année 2014.
Cette initiative constitue un progrès significatif, dans l’attente de l’élaboration et de la publication à terme rapproché d’un texte réglementaire approprié.
Tout en préservant l’autonomie financière de la présidence de la République - pour ce qui relève, selon la définition donnée par le Conseil constitutionnel, « du respect de la séparation des pouvoirs » -, ce référentiel devrait, dans un souci d’exemplarité, se conformer, autant que possible, aux procédures de gestion administrative et de contrôle applicables à l’ensemble des services de l’Etat, telles qu’elles ressortent du décret du 7 novembre 2012 précité.
Des dérogations pourraient toutefois leur être apportées, dès lors qu’elles apparaîtraient justifiées, eu égard au régime de responsabilité du Président de la République tel qu’il est défini à l’article 67 de la Constitution ou pour répondre à d’éventuels impératifs de sécurité ou de confidentialité.
La définition des modalités d’exercice distinct des fonctions d’ordonnateur et de comptable auprès des services de la présidence devrait en particulier être étudiée dans la même perspective.
B. AMELIORER LE PILOTAGE ET LE SUIVI DE LA GESTION
1. Consolider les progrès réalisés en matière d’achats
La Cour a déjà relevé les progrès réalisés dans le respect du code des marchés publics et la création d’un pôle « achats » ; elle avait recommandé la mise en place d’une stratégie, établie sur la base d’une cartographie et formalisée dans un guide.
Les mesures prises en 2013 ont renforcé et professionnalisé l’organisation des achats : un guide des procédures a été rédigé ; une commission d’attribution des marchés et accords-cadres, compétente pour les commandes supérieures à 90 000 € hors taxes, a été mise en place ; une délégation de signature spécifique a été instituée pour les marchés publics ; une cartographie des achats a été réalisée ; enfin, les services disposent désormais d’un outil partagé de suivi des marchés et de leur exécution.
Toutefois, une stratégie reste à définir. Elle passe par la rédaction d’une charte de déontologie et d’un plan d’action. Par ailleurs, un système d’alerte, permettant d’anticiper le lancement des procédures ou la reconduction des marchés, fait aujourd’hui défaut2. ()
Les achats d’un montant inférieur à 15 000 € hors taxes ont été sécurisés par la signature de conventions avec l’union des groupements d’achats publics (UGAP) et avec l’économat des armées. Un encadrement rigoureux du recours à l’article 3-7 du code des marchés publics, qui exclut l’application du code dans des circonstances limitativement énumérées de secret ou de sécurité, a en outre permis de réserver son utilisation à quatre procédures (dix en 2012), pour lesquelles sa mise en œuvre était en effet justifiée.
Conformément à la recommandation de la Cour, le recours à des marchés publics pour les achats de la Présidence constitue désormais la règle. 59 % des commandes opérées par les trois principaux services (intendance, informatique, immobilier/moyens généraux), qui représentent 70 % du total des dépenses, sont réalisées selon cette procédure (30 % en 2012). Dans le même temps, les règlements sur marchés réalisés pour des achats de denrées, fournitures (hors fluides), travaux et équipements passent de 6,74 M€ à 12,25 M€ (sur un total de 17,1 M€), principalement sous l’effet de l’augmentation du nombre des marchés de travaux. Certains secteurs recourent cependant encore insuffisamment à cette procédure (2,5 % seulement des achats de prestations générales) ; de nouveaux segments d’achats devraient dès lors faire l’objet de marchés (l’habillement, les billets de transport, la mise à disposition de personnels en « extras », les prestations de blanchisserie, les commandes de vins).
Les tests réalisés sur les procédures d’achat signées en 2013 traduisent une bonne connaissance des règles applicables à la commande publique et des procédures du code des marchés publics. Toutefois, la Cour est amenée à formuler des observations sur trois d’entre elles pour des motifs tenant respectivement : au recours injustifié (pour la location de véhicules utilitaires) à l’article 28-II du code des marchés publics, qui permet de déroger aux règles de mise en concurrence et de publicité ; au recours à un contrat d’achat de billets d’avion, qui justifierait la passation d’un marché ; enfin, à l’exécution d’un marché sans support juridique contractuel, faute de notification (fourniture de denrées alimentaires pour la restauration des personnels).
2. Poursuivre la formalisation des procédures
Ainsi que la Cour l’avait suggéré, un travail de formalisation des règles et procédures applicables à la gestion des moyens de la présidence de la République a été engagé. Cette action a été poursuivie et amplifiée depuis 2012 et d’importantes améliorations ont été introduites pour encadrer l’utilisation de la dotation. Des instructions écrites, pour la plupart signée de la directrice de votre cabinet, ont énoncé ou précisé - toutes dans un souci de régularité et d’économie - les règles applicables aux principales dépenses : transports et déplacements, commande de billets d’avion, réception d’invités extérieurs, restauration des membres du cabinet et du personnel, cadeaux présidentiels (offerts ou reçus). Un classeur des procédures est en cours de constitution, qui pallie à ce stade l’absence d’un cadre financier formalisé.
Avec la mise en place en 2013 d’un processus renforcé de dialogue de gestion, la préparation du budget et son exécution sont mieux pilotées et suivies. Le visa préalable obligatoire du service financier sur les dépenses autres que de personnel ou donnant lieu à un engagement global contribue à la maîtrise des dépenses. La Cour relève, toutefois, un usage excessif de la procédure de l’engagement global, qui rend nécessaires des « désengagements » de crédits, notamment par le service de l’intendance ; une périodicité mensuelle des engagements correspondrait mieux à la nature des dépenses réalisées.
La comptabilisation des opérations de fin de gestion devrait être facilitée par la suppression, fin 2013, de la période complémentaire budgétaire, conformément au régime applicable à l’ensemble des services de l’Etat, et par une meilleure formalisation de la procédure d’évaluation, même si elle reste déclarative, des provisions à constituer au titre des factures non parvenues à la clôture. Cependant, si les inventaires physiques des biens mobiliers et immobiliers constituant l’actif du bilan ont été nettement améliorés depuis les premières observations de la Cour, ils sont encore incomplets et ne sont pas rapprochés de la comptabilité.
3. Développer le contrôle interne
Le contrôle de gestion, mis en place en 2009 dans les services de la présidence de la République et directement rattaché à la directrice de cabinet depuis 2013, a permis des avancées importantes dans l’évaluation de l’organisation et des procédures. L’audit réalisé en 2012 de l’encadrement du service automobile a été suivi d’une modification de son rattachement administratif, applicable début 2013, et d’une réduction de son effectif. De même, l’audit de la mission, dite « de régulation », sur l’activité des chauffeurs et l’utilisation des véhicules devrait permettre un usage plus économe des moyens disponibles.
Cette démarche doit être confortée par le développement d’un véritable contrôle interne, qui constituerait un levier efficace pour normaliser les tâches administratives, homogénéiser les pratiques entre les services et mettre en place des instruments adaptés de pilotage et de suivi de la gestion. La réalisation systématique de descriptifs des tâches, pour garantir en particulier la séparation des fonctions, et la définition des objectifs, des modalités et des conditions de traçabilité des contrôles (comme cela a été fait pour la paie), renforcerait l’efficacité et la régularité de la gestion des moyens de la présidence de la République.
Des insuffisances ont été relevées dans les procédures budgétaires et comptables, qu’un dispositif de contrôle interne financier aurait permis de résoudre ou de prévenir. Elles se rapportent notamment aux conditions de la certification du service fait, qui conditionne pourtant la décision de payer une facture, déclenche la computation des délais pour la comptabilisation des amortissements et détermine le rattachement à l’exercice ; une plus grande formalisation de cette procédure, facile à atteindre, limiterait les risques potentiels d’erreur et améliorerait la qualité des comptes (utilisation d’un tampon identique dans tous les services ; distinction des dates de constatation et de certification du service fait ; signature et indication explicite de la qualité du signataire).
De même, la réception de matériels et d’équipements doit donner lieu à un procès-verbal de mise en service. Toute facture ou bon de commande doit être correctement documentée (référence au contrat ou au marché, par exemple) et être accompagnée des justificatifs propres à attester, avant son paiement, du bien-fondé de la dépense.
Il devrait aussi être possible, à organisation inchangée, de simplifier le circuit des factures, à la fois globalement au sein de la Présidence (par exemple par la création d’un service facturier unique, avec une procédure appropriée de validation) et dans certains services métier (les dépenses du service de l’Intendance, qui sont suivies avec rigueur par ce dernier, donnent lieu à au moins deux saisies à la réception des factures, à laquelle s’ajoute celle réalisée ensuite par le service financier et du personnel).
S’agissant des recettes, le recours à un moyen de paiement électronique devrait être envisagé, à tout le moins pour l’encaissement des paiements effectués par les usagers du service de restauration. Plus pratique, cette formule limiterait la manipulation de chèques et d’espèces et le traitement administratif qui s’y attache.
Enfin, la Cour ne peut qu’approuver les dispositions adoptées pour assurer la conservation des archives administratives et comptables de la présidence de la République. Avant 2007, les pièces comptables étaient conservées tout au long du mandat présidentiel mais détruites à cette échéance. A l’issue du mandat 2007-2012, les pièces comptables ont été versées aux Archives nationales. Pour l’avenir, il est prévu que les pièces afférentes à la dernière année du quinquennat ne seront archivées que l’année suivante pour des raisons tenant à la continuité du service. Les dossiers relatifs aux marchés publics et à la gestion du personnel sont conservés au-delà du mandat présidentiel.
4. Optimiser l’utilisation des systèmes d’information
Le système d’information financière dont s’est dotée la présidence de la République est fiable et bien adapté. Il permet la réalisation des opérations de programmation et d’exécution budgétaire ainsi que la tenue des comptes. Il supporte aussi la démarche de comptabilité analytique, qui demande à être précisée et étendue, notamment par la création d’indicateurs et de centres de coûts incitatifs à la réalisation d’économies, mais dont l’utilité est d’ores et déjà manifeste (elle permet en particulier la production de tableaux de bord à l’usage de la directrice de cabinet ou l’envoi de restitutions aux services sur l’évolution de leurs dépenses).
Mais cet outil apparaît sous-utilisé. Par exemple, le logiciel au moyen duquel le service financier et du personnel assure la gestion budgétaire et établit les comptes fait parfois double-emploi avec les applications auxquelles recourent les services opérationnels pour suivre leurs dépenses. Du fait d’approches différentes (par fournisseur pour le premier et par nature de dépenses pour les services métier), les données ne peuvent généralement pas être rapprochées.
Il en résulte notamment des saisies multiples, qui créent des risques d’erreurs et induisent des surcoûts et une charge supplémentaire pour les agents, ainsi qu’une relative difficulté pour assurer un pilotage cohérent de l’exécution budgétaire. La réflexion engagée dans le cadre du projet NABUCO, précité, devrait être l’occasion d’harmoniser les pratiques et de tirer un meilleur avantage des fonctionnalités de l’outil à disposition.
II. LA SITUATION FINANCIERE ET L’EXECUTION 2013
Les comptes de la Présidence sont retracés sous la forme d’une comptabilité générale, en vertu de laquelle les dépenses sont enregistrées en droits constatés et une comptabilité budgétaire, dans laquelle elles le sont au moment de leur paiement.
La Cour présente ci-après ses observations sur les comptes et la gestion de la dotation de la présidence de la République en 2013, successivement au titre de la comptabilité générale (bilan et compte de résultat) et de l’exécution budgétaire (montant et évolution des dépenses et des recettes, qualité de la gestion).
A. LES COMPTES A FIN 2013
1. Le compte de résultat
Le tableau joint en annexe présente les comptes de résultat depuis 2009. Quelques reclassements ont été effectués en 2013 pour mieux correspondre aux règles de la comptabilité ; ils sont sans incidence significative. Les résultats positifs cumulés ont représenté près de 9 M€ en 2012 et 2013 (1,2 M€ entre 2009 et 2011).
De 112,6 M€ en 2009 et 110,6 M€ en 2011 (-1,9 %), le total des charges a été ramené à 101,6 M€ en 2012 et à 101,4 M€ en 2013 (soit -8,2 % par rapport à 2011 et -0,2 % par rapport à 2012).
Les « autres charges externes » (qui recouvrent notamment la sous-traitance générale, les locations diverses, l’entretien, les déplacements) se sont réduites de 37,2 M€ en 2009 à 30,4 M€ en 2011 (-18,3 %) et à 22,2 M€ en 2013 (-27 %). Parmi celles-ci, le coût des déplacements3(, qui constitue toujours un poste de dépenses proportionnellement significatif, a été diminué de 14,8 M€ à 12,6 M€ entre 2009 et 2011 (-14,9 %) et à 10,2 M€ en 2013 (-19 % par rapport à 2011). Celui de la sous-traitance générale (maintenance, prestations d’hébergement...) est passé de 5,7 M€ en 2011, à 5,3 M€ en 2012 et à 4,2 M€ en 2013.
La dotation aux amortissements et provisions (4,3 M€) correspond pour 2,8 M€ aux amortissements, 1,1 M€ à une provision pour gros entretien et 0,4 M€ à un abondement pour les allocations de retour à l’emploi et du compte épargne-temps.
Outre la dotation budgétaire annuelle, les produits ont été constitués en 2013 de la vente d’une partie de la réserve de vins dans le cadre d’une opération de renouvellement du stock, pour un montant de 501.000 €, dont la moitié a été reversée au Trésor public. En outre, comme chaque année, les intérêts acquittés par le Trésor, auprès de qui est placée la dotation initiale de l’État versée en totalité en début d’année sur le compte de la Présidence, se sont élevés à 954.000 €.
Le résultat s’établit en 2013 à 3,6 M€. Il s’explique par les économies réalisées et par deux reprises sur provision, l’une au titre de l’allocation de retour à l’emploi (0,7 M€) et l’autre au titre des charges pour travaux non réalisés (0,8 M€).
2. Le bilan
Sur longue période, le bilan de la Présidence a fortement évolué puisqu’il a plus que doublé entre 2009 (21,0 M€) et 2013 (46,4 M€). En particulier, les immobilisations corporelles sont progressivement passées de 1,9 M€ en 2009 à 9,3 M€, sous l’effet d’une prise en compte des installations et aménagements, d’une part, des véhicules, d’autre part.
En 2013, les réserves intègrent le « résultat » de l’année écoulée et passent ainsi de 1,2 M€ à 6,7 M€.
Les dettes à l’égard des fournisseurs et des administrations, qui correspondent pour l’essentiel aux sommes dues par la Présidence au titre du remboursement des rémunérations des personnels mis à sa disposition par les administrations et que ces dernières n’ont pas encore réclamé, augmentent sensiblement, de 18,5 à 22,4 M€. A cet égard, il est permis de s’étonner du délai mis par les ministères pour solliciter le remboursement des salaires de leurs agents mis à la disposition de la présidence de la République. Le montant correspondant (14,9 M€ à fin 2013) était encore de 7,5 M€ fin avril 2014 (dont près de la moitié au titre de 2010, 2011 et 20124). ()
Le montant des disponibilités progresse de 27,1 à 34,5 M€. La Présidence dispose donc d’une trésorerie abondante. Le montant des disponibilités permet notamment de faire face aux dettes envers les tiers (22,4 M€) et à la réalisation des risques provisionnés (3,4 M€).
B. L’EXECUTION DU BUDGET DE 2013
1. La loi de finances initiale et l’exécution budgétaire
Le budget voté en loi de finances (103,5 M€) a été ramené à 101,2 M€ après le reversement par la Présidence au budget général, en novembre 2013, validé dans la loi de finances rectificative, de 2,25 M€5( ) de crédits, soit une baisse de 7 % par rapport au précédent exercice.
Aux crédits budgétaires, se sont ajoutés des produits divers, d’un montant de 7,7 M€, en repli de 5 % par rapport à 2012 (8,1 M€). Cette somme correspond pour 2,75 M€ aux produits divers de gestion6 () et pour 5 M€ à des produits exceptionnels (vente de vins, quote-part de la subvention d’investissement virée au résultat en fonction de la durée d’amortissement, reprises sur provisions).
Les dépenses de fonctionnement ont été réduites de 99,5 à 97,1 M€ en 2013, grâce notamment au resserrement des charges de fonctionnement courant.
Selon une pratique désormais ancienne, la dotation budgétaire de la présidence de la République votée dans la loi de finances lui est intégralement versée dès le début de l’année, indépendamment de ses besoins de décaissements effectifs. La dotation est placée sur un compte au Trésor public, qui verse à la Présidence des intérêts, d’un montant proche de 1 M€ en 2013. L’application à la Présidence du calendrier en usage dans les autres administrations de l’Etat conduirait à ce que la dotation soit mise en place selon des modalités plus conformes au rythme des décaissements. Si la pratique actuelle devait être conservée au motif de contraintes propres à la présidence de la République, la Cour estime qu’il conviendrait alors de mettre fin au dispositif de rémunération du montant de l’encours du compte bancaire de la Présidence au Trésor public.
2. Les dépenses de personnel
Dans sa communication de juillet 2013, la Cour avait relevé que la charge salariale de la présidence de la République, après une très légère progression entre 2008 et 2011 (+ 0,7 %), avait diminué de 1,3 % en 2012 pour s’établir à 69,4 M€ (contre 69,6 M€ en 2009 et 70,3 M€ en 2011). Elle constatait que cette évolution résultait pour l’essentiel d’un resserrement du nombre des membres de votre cabinet (-13) ainsi que de votre décision de réduire votre traitement de 30 % et de plafonner à 13.000 € nets la rémunération mensuelle de vos plus proches collaborateurs. La dépense de personnel s’est élevée à 69,3 M€ en 2013 (67,6 M€ hors les heures supplémentaires et les rémunérations en « extra » payées à des personnels extérieurs). Elle aura donc peu varié en valeur absolue au cours des cinq derniers exercices, les effets du « glissement vieillesse technicité » (GVT), qui traduit l’augmentation de la masse salariale liée aux seuls effets des mesures d’ancienneté et de changement de grade, ayant été compensés par des mesures d’économies.
De fait, les effectifs globaux de la Présidence ont été fortement réduits dans la période récente, passant de 1 051 à 858 (-18,4 %) de fin 2007 à fin 2012. Cette tendance s’est poursuivie et les services de la Présidence employaient 836 collaborateurs au 31 décembre 2013, dont 690 mis à disposition par des administrations de l’Etat ou des collectivités territoriales et 146 contractuels (à cela s’ajoutent les vacations rémunérées à la tâche - les « extras » - et les heures supplémentaires). Selon les indications données à la Cour, cette baisse est le résultat d’une réduction du nombre des chauffeurs et de la mutualisation de certaines fonctions support, tels les secrétariats, ainsi que du non remplacement d’agents partant à la retraite.
S’agissant des contractuels, la Cour a mis en exergue à plusieurs reprises le caractère inadéquat du régime applicable à un nombre significatif d’entre eux (auxquels est appliquée à tort la convention collective nationale du particulier employeur) et elle a recommandé qu’ils relèvent de contrats de droit public. Si la Présidence indique avoir mis fin depuis juillet 2012 à la signature de contrats de droit privé et réduit ceux-ci de 38 à 33 à fin 2013 et à 29 au printemps 2014, le travail engagé afin d’unifier le statut des agents contractuels n’est pas encore terminé.
La Cour avait également constaté le coût croissant des heures supplémentaires ; celui-ci a été réduit depuis 2012 au moyen de mesures d’organisation. Elle avait surtout relevé les irrégularités qui affectent leur utilisation (versement aux agents en déplacement et aux militaires ; calcul sur un nombre d’heures peu vraisemblable ; fragilité du mode déclaratif). Tout en comprenant que les dispositions de droit commun ne puissent toujours s’appliquer en l’espèce, elle a recommandé qu’un régime ad hoc soit mis en place qui réponde aux besoins spécifiques de la présidence de la République. Cette évolution ne devrait intervenir, selon les indications données à la Cour, qu’après l’aboutissement du chantier en cours sur les conditions de travail. Elle doit constituer une préoccupation prioritaire.
3. Les dépenses de fonctionnement courant
Les dépenses de fonctionnement courant se sont élevées, en exécution 2013, à 14,7 M€, contre 17,7 M€ l’année précédente, soit une baisse de 17 %.
Les achats de matières premières et les approvisionnements diminuent de 14 % (5,3 M€ contre 6,2 M€ en 2012). Des mesures ont été prises, par exemple, pour la gestion de la restauration à la table du palais de l’Elysée ; en particulier, le coût des prestations est désormais suivi par type d’interventions et il donne lieu à des comparaisons critiques entre prévisions et réalisations. La dépense sur ce poste a baissé de 8 % en 2013.
La gestion du parc automobile (une centaine de véhicules) a également continué d’être améliorée. Le service a été réorganisé. Le nombre de kilomètres parcourus est passé de 1,8 million en 2011 à 1,3 million en 2013, ce qui a permis une sensible réduction des dépenses de carburant. En revanche, la recommandation de la Cour que soit étudiée la possibilité de modifier les modalités de la couverture des risques (vingt-six accidents ont engagé la responsabilité des véhicules de la Présidence en 2013) n’a pas encore été suivie d’effets.
Les dépenses de fonctionnement du pôle communication se sont élevées à 0,77 M€ (contre 1,05 M€ en 2012). A ce montant, il convient d’ajouter la rémunération versée aux 56 agents employés au sein du pôle (19 à la cellule presse et 23 au service audiovisuel)7. () Il n’a été réalisé aucun sondage d’opinion, ni fait appel à un cabinet conseil dans ce domaine.
Au total, les services de la présidence de la République ont su, au cours des dernières années, réaliser des économies significatives liées principalement à l’obtention, grâce à un recours accru aux marchés publics, de tarifs moins onéreux. Pour l’avenir, de nouvelles économies sont encore susceptibles d’être réalisées, sans baisse de qualité, par une action sur les volumes commandés et achetés.
4. Les déplacements
La Cour avait mentionné, dans ses observations sur les comptes de 2012, les consignes données pour préciser les modalités de déplacement afin que soit assuré un meilleur contrôle de la dépense. Les déplacements effectués en 2013 l’ont été sur ces bases. Toutefois, au vu de l’expérience, de nouvelles instructions ont été données le 25 novembre, signées par le secrétaire général, puis le 28 décembre 2013 et le 24 mars 2014 par la directrice de cabinet.
Elles visent à améliorer la programmation des déplacements, à permettre une meilleure prévision budgétaire et à assurer un effort d’économies plus systématique, notamment sur les frais de transport de la délégation avec le choix systématique des vols les moins onéreux, si nécessaire avec escale.
En 2013, le coût complet des déplacements s’est élevé à 14 M€ pour quatre-vingt-dix-sept déplacements, dont 2,3 M€ pour des voyages en France et 11,7 M€ à l’étranger (après déduction des remboursements des participants extérieurs).
Vous vous êtes déplacé cinquante-six fois sur le territoire national8(pour un coût global de 2,3 M€, dont 0,67 M€ au titre des coûts de transport (escadron de transport - ETEC - du ministère de la défense), essentiellement en voiture ou en avion, sauf pour deux déplacements en train (Dijon et Doubs). Les coûts et conditions de ces déplacements n’appellent pas d’observation.
Le coût total des quarante déplacements effectués à l’étranger en 2013 s’est élevé à 11,7 M€, dont 5,8 M€ au titre du coût du transport (ETEC). Il a été procédé à l’analyse détaillée de dix voyages. Six sommets se sont déroulés à Bruxelles, où vous vous êtes rendu en avion pour un coût (ETEC) par voyage de 9 500 €. Enfin, le ministère des affaires étrangères a pris en charge l’organisation du sommet de l’Élysée pour la paix et la sécurité en Afrique le 6 décembre 2013.
Cette dépense est difficilement comparable à celle de 2012, année électorale. Toutefois, sur le second semestre de 2012, le coût des voyages à l’étranger s’était élevé à 8,4 M€ pour trente déplacements soit un coût moyen de 280 300 €. En 2013, un calcul comparable aboutit à un coût moyen de 292 500 €9. (9 Pour mémoire, en 2008, le budget des déplacements à l’étranger s’élevait 9,8 M€ pour vingt-cinq voyages, soit un coût moyen de 393.800 €. Il était de 323.000 € en 2009 (13,9 M€ pour quarante-quatre déplacements) et de 326.500 € en 2010 (11,8 M€ pour trente-six déplacements).
Dans ce domaine, les mesures d’économies prises ont eu un réel effet, notamment celle consistant à ce que l’avion de secours reste en alerte et ne décolle plus à vide. Pour leur part, les frais de déplacement audiovisuel et presse en France et à l’étranger ont été de 1,72 M€ en 2013, contre 1,92 M€ en 2012 (-10,3 %).
Les recommandations formulées par la Cour en 2010 ont été suivies pour ce qui concerne la facturation des vols aux journalistes. Demeure la question de la réduction de 45 % appliquée à la Présidence et aux membres du gouvernement sur les tarifs de l’ETEC, qui manque toujours de justification. Ce dispositif devrait être revu.
5. Les dépenses liées à Mme Valérie Trierweiler
Mme Trierweiler disposait en 2013 de cinq collaborateurs directs (deux chargés de mission contractuels et trois mises à disposition de personnel permanent de la Présidence pour les tâches de secrétariat). Par ailleurs, quatre officiers du groupement de sécurité de la présidence de la République (GSPR) étaient prioritairement affectés à sa sécurité. Le total des rémunérations des cinq agents précités a représenté une dépense totale brute annuelle de 396 900 €.
Les postes ont tous été supprimés ; en février 2014, ces personnels ont été affectés sur des postes vacants au sein de la Présidence ou remis à la disposition de leur administration d’origine. De plus, Mme Trierweiler disposait au rez-de-chaussée de l’Hôtel d’Evreux de six bureaux et du salon des Fougères.
Enfin, dans le cadre d’activités de représentation et de soutien à des opérations à caractère humanitaire, Mme Trierweiler a effectué des déplacements pris en charge par la présidence de la République (pour un montant total de 85 000 € environ).
6. La conservation et la gestion du patrimoine
a) Un suivi du patrimoine immobilier en nette amélioration
La Cour avait constaté, dans ses précédentes communications, que les immeubles affectés à la présidence de la République n’avaient pas fait l’objet, pendant une longue période, des opérations d’entretien rendues nécessaires par leur état de dégradation. Elle a fait état, dans son rapport de juillet 2013, du plan triennal de travaux 2009-2011, qui s’est prolongé jusqu’en 2013, au cours duquel ont été engagés un total de l’ordre de 16 M€. Elle note qu’après une phase (2012 et début 2013) d’études portant sur l’ensemble du parc immobilier de la Présidence et de cadrage du très complexe projet de rénovation du palais de l’Alma, un nouveau programme triennal 2014-2016 devrait se traduire par une dépense estimée à un peu plus de 20 M€, au titre d’actions patrimoniales réalisées par l’opérateur du patrimoine et des projets immobiliers de la culture (OPPIC).
S’agissant du palais de l’Alma, la Cour appelle l’attention sur le fait que des arbitrages devraient être rendus - dès l’engagement des travaux - sur l’utilisation des espaces nouveaux créés ou dégagés par la rénovation envisagée : soit l’affectation aux services administratifs de la présidence de la République (qui bénéficieraient alors d’une extension nette, c'est-à-dire en espaces utiles, de plus de 500 m2), soit l’affectation à d’autres usages publics, conformément aux référentiels en vigueur pour l’immobilier de l’Etat.
Pour la maintenance préventive, la réorganisation engagée du service chargé de la conservation des résidences présidentielles, la création d’une cellule de maîtrise d’ouvrage, le renforcement par redéploiement de la qualification technique de l’encadrement ont permis, depuis 2012, des progrès notables : le service dispose désormais de métrés fiables des surfaces, de plans actualisés et d’un inventaire des installations techniques. En outre, 87 % des achats et commandes de l’Elysée pour l’entretien de ses locaux sont aujourd’hui effectués dans le cadre de marchés publics (contre 27 % en 2012). Un marché passé avec l’UGAP en juillet 2013, en lieu et place des commandes passées jusqu’alors auprès de trente-six fournisseurs, a permis de ramener le coût de la maintenance de 790.000 € en 2012 à un forfait annuel de 489.000 €.
Deux novations touchant à l’immobilier interviendront prochainement. La Cour avait appelé à une régularisation de la situation juridique du pavillon de la Lanterne, affecté au Premier ministre mais occupé de facto par le Président de la République depuis 2008. Une convention d’utilisation, en cours de signature entre France Domaine et le ministère de la culture, transfère officiellement cette résidence à la présidence de la République.
Par ailleurs, vous avez décidé que le fort de Brégançon sera désormais affecté au centre des monuments nationaux (CMN), établissement public sous tutelle du ministère de la culture, en vue de son ouverture au public. Une convention d’occupation a été signée à cet effet avec le président du CMN le 27 juin 2014, qui règle notamment les modalités du partage des charges lorsque le Président décidera de faire valoir la « clause d’activation » par laquelle lui sera réservée, comme vous l’avez souhaité, la possibilité de rendre ponctuellement le Fort à sa destination de résidence présidentielle.
Enfin, la période récente a vu se concrétiser la transposition à la présidence de la République, dont la Cour avait signalé l’urgence dans sa communication de juillet 2013, des dispositions du décret du 9 mai 2012 instituant un nouveau régime d’attribution d’un logement aux agents de l’Etat. Par un règlement intérieur et une décision signés de la directrice de cabinet le 30 avril 2014, le régime des logements du palais de l’Alma accessibles à certains personnels en fonctions à la Présidence a été défini conformément aux règles de droit commun. Les agents concernés devront notamment acquitter une redevance mensuelle, sauf ceux qui sont logés par nécessité absolue de service dans un local non meublé.
b) Des récolements très tardifs et l’absence de cadre juridique pour le patrimoine mobilier
Les objets mobiliers déposés dans les résidences présidentielles par le Mobilier national et les musées nationauxsont suivis par une chargée de mission spécialisée, en lien avec ses correspondants des institutions déposantes. Des inventaires exhaustifs (qui consistent à revêtir chaque objet d’un numéro d’identification) ont été réalisés (ils sont désormais informatisés) et des récolements (c'est-à-dire le constat de la présence physique des objets) sont programmés tous les cinq ans (Mobilier national) ou tous les dix ans (musées nationaux).
Les rapports définitifs relatifs aux récolements de mobilier de 2012 ne devant être prêts au mieux qu’à l’automne 2014, la Cour n’a pas été en mesure de constater sur la base de rapports actualisés si de nouveaux objets sont déclarés « non identifiés » ou « non vus » depuis le récolement de 2007, quelle part des objets non vus lors des précédents récolements a été retrouvée et si de nouvelles disparitions sont à déplorer. Selon les éléments remis à la Cour, il ressort des récolements effectués en 2012 que pouvaient être considérés comme « non vus », à cette date, trente-deux œuvres déposées par les musées nationaux et six cent vingt-cinq meubles du Mobilier national. L’absence de récolements disponibles à jour ne permet pas de savoir celles de ces « disparitions » qui sont récentes et celles qui sont plus (voire très) anciennes. Ce point fera l’objet d’un suivi particulier lors du prochain contrôle.
A cet égard, la Cour s’étonne que les récolements du mobilier mis à la disposition de la Présidence, réalisés dans les semaines qui précèdent la fin du quinquennat, ne soient disponibles que plus de deux ans après le départ de l’équipe présidentielle sortante. Elle ne peut qu’inviter à ce que des discussions soient ouvertes sans délai entre les services de la Présidence et les déposants, singulièrement l’administration du Mobilier national, afin qu’il soit remédié à cet état de fait, dans le souci de l’intérêt général et de la préservation du patrimoine national. Un délai de publication du résultat des récolements ne dépassant pas l’année qui suit la date de fin du mandat présidentiel devrait être considéré comme un maximum.
Se pose également un problème d’absence de base juridique pour le mobilier des résidences présidentielles. Le décret du 23 février 1980 fixant les modalités de mise en dépôt, de contrôle et d’entretien de meubles et objets mobiliers dans les immeubles administratifs, qui chargeait notamment le Mobilier national d’assurer l’ameublement des résidences présidentielles, a été abrogé. Le décret du 24 mai 2011 relatif à la partie réglementaire du code du patrimoine, qui définit désormais le régime des dépôts de mobilier, énonce, pour les hôtels autres que ceux affectés à la présidence de la République (Premier ministre, ambassades, ministres, présidents des assemblées parlementaires, grands corps de l’Etat), des dispositions limitatives relatives notamment aux lieux et bénéficiaires des dépôts, à l’ancienneté des meubles susceptibles d’être prêtés, aux modalités de restitution, à la charge des frais de remise en état et aux dispositions à prendre en cas de disparition.
Aucune disposition de cet ordre n’existe en ce qui concerne la présidence de la République. Les objets dont elle demande à bénéficier ne constituent pas, comme c’est le cas pour tous les autres bénéficiaires publics, des « dépôts », mais des « envois », que le Président et ses collaborateurs peuvent en principe solliciter sans limite et sans conditions formalisées, selon un dispositif qui est l’héritier direct du Garde-meuble et du service de la Maison du roi. Si une procédure interne a bien été mise en place, et renforcée depuis 2012, en vertu de laquelle chaque collaborateur en fonctions à la Présidence est tenu de signer à son arrivée un état des lieux des objets en place dans son bureau, il conviendrait que le régime juridique des objets mis à la disposition de la présidence de la République soit précisé et clarifié et qu’il repose sur des règles publiées.
En outre, comme cela a été fait pour l’ensemble des autres dépenses se rapportant directement au fonctionnement des services de la présidence de la République, il y a lieu d’intégrer dans le budget de celle-ci les frais engagés par les déposants pour restaurer les meubles ou objets rendus par la Présidence, à laquelle ils devraient être facturés, conformément au droit commun applicable aux administrations publiques. Pour le Mobilier national, les montants annuels correspondants se sont élevés à 220 000 € en moyenne au cours des quatre dernières années (pour la rémunération d’artisans extérieurs à la sphère publique) et à 253 000 € en 2013, auxquels se sont ajoutés des paiements d’un montant presque équivalent (246 000 €) au titre des prestations réalisées en interne (hors matières premières), soit un total annuel de 499 000 €.
Enfin, il est impératif de ne pas s’interdire à l’avenir de déposer plainte de façon systématique dès la constatation d’un « non vu ». L’expérience a montré que cette procédure, dissuasive, permet souvent le retour d’une partie significative des objets supposés disparus.
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Le contrôle des comptes et de la gestion des services de la présidence de la République (exercice 2013) conduit à constater la poursuite des efforts réalisés pour contenir les dépenses. Celles- ci ont été réduites sensiblement par la contraction des effectifs et la mise en œuvre d’économies supérieures à l’augmentation mécanique de la masse salariale induite par les mesures d’ancienneté et de changement de grade (« glissement vieillesse technicité »).
Par ailleurs, le recours à des marchés publics pour les achats nécessaires au fonctionnement des services a été fortement amplifié en 2013 et des mesures ont été prises pour assurer un meilleur contrôle des dépenses de restauration à la table du Palais, une gestion plus attentive du parc automobile et une remise en ordre des conditions d’occupation d’un logement de fonction par des agents de la Présidence.
Des dispositions doivent encore être mises en place en ce qui concerne le régime des agents contractuels et les modalités du recours aux heures supplémentaires.
Enfin, la réflexion en cours, dans le cadre du projet NABUCO, devrait aboutir dans un délai raisonnable à mieux sécuriser le cadre budgétaire et comptable dans lequel s’inscrit l’utilisation des moyens de la Présidence, à la fois par un meilleur encadrement juridique de la fonction financière et par la poursuite de l’amélioration du pilotage et du suivi de la gestion.
Didier MIGAUD
Voir les graphes en fin de page et le rapport ici: 20140715_rapport_PR.pdf (PDF, 1,00 MB)
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http://www.lexpress.fr/actualite/politique/hollande-et-ses-femmes_1511274.html
Source: Prof Kuing Yamang, Certains comme Valérie Rabault voudraient toujours plus de dépense publique et de distribution de subventions alors qu'on constate qu'en France, ces gabegies d'argent publique sont très inefficaces, aussi bien dans l'Éducation nationale que dans la formation professionnelle, le logement ou la défense de la croissance. Il est grand temps d'essayer autre chose que cette course en avant à la dépense publique.
